"Reformpolitik und Privatisierungspolitik im europäischen Vergleich"

Deutschlands Chancen und Risiken


 Nach einer vom Europäischen Wirtschaftssenat e.V. (EWS)

in Auftrag gegebenen Studie des Instituts der deutschen Wirtschaft Köln (IW Köln).

 

Zusammenfassung des Gutachtens

 Fazit, Empfehlungen

Deutschland hat in den Jahren 2006 und 2007 auch im europäischen Vergleich beachtliche Wachstumsraten des realen Bruttoinlandsprodukts vorzuweisen. Im Jahr 2008 wird sich dieser erfolgreiche Kurs fortsetzen; mit einer Wachstumsrate von 2 bis 2,5 Prozent bleibt die wirtschaftliche Entwicklung kräftig aufwärts gerichtet. Rückblickend lässt sich somit festhalten, dass es Deutschland gelungen ist, sich vom „kranken Mann Europas“ anfangs dieses Jahrzehnts zu einer „Wachstumslokomotive“ zu entwickeln. Die Wirtschaftspolitik der Bundesregierung hat daran einen maßgeblichen Anteil. Das IW Köln schätzt diesen auf rund ein Drittel (Grömling/Plünnecke/Scharnagel, 43). Wie das IW-Reformbarometer zeigt, wurden vor allem durch die Agenda 2010 der rot-grünen Bundesregierung die Weichen zu mehr Beschäftigung und Wachstum gestellt. Aber auch unter der großen Koalition konnten der Erfolgskurs zunächst fortgesetzt werden und weitere Impulse zur Stärkung des Wachstumspotenzials gegeben werden. Dieser positive Trend hielt allerdings nur bis zum Sommer 2007 an. Danach schaltete die Wirtschaftspolitik den Rückwärtsgang ein – das Reformbarometer zeigt seither wieder trendmäßig nach unten. Die Bundesgerierung ist dabei, die in den Vorjahren mühsam erzielte Reformdividende wieder leichtfertig zu verspielen.

Dabei gibt es keinen Grund, vom erfolgreichen Reformweg abzuweichen. Zum einen sind die Erfolge sichtbar, insbesondere am Arbeitsmarkt, zum anderen haben auch viele andere Länder in den letzten Jahren Anstrengungen unternommen, die Standortbedingungen für Investitionen und Produktion zu verbessern. Viele internationale Standortrankings zeigen denn auch, dass es Deutschland nicht immer gelungen ist, seinen Platz zu verteidigen. Im viel beachteten IMD-World Competitiveness Ranking ist Deutschland im Zeitraum 1995 bis 2008 sogar von Rang sechs auf Rang 16 abgerutscht, im Fraser Index of Economic Freedom ist Deutschland zwischen 1995 und 2005 vom Rang 13 auf den Rang 17 zurückgefallen. Beim Pro-Kopf-Einkommen (in Euro und konstanten Preisen und Wechselkursen) belegte Deutschland in der EU 15 im Jahr 1995 noch den 3. Rang, im Jahr 2007 war es nur noch Rang sechs. Dabei zeigt sich immer wieder, dass es vor allem die relative strikte Arbeitsmarktregulierung und -verfassung ist, die Deutschland im Vergleich zu anderen Ländern nur unterdurchschnittlich abschneiden lässt.

Trotz der erfolgten partiellen Lockerungen beim Kündigungsschutz ist dieser in Deutschland noch immer sehr viel restriktiver als in vielen anderen Ländern. Die besten Werte weisen hier die angelsächsischen Länder USA, das Vereinigte Königreich und Kanada auf. Aber auch andere Länder wie die Schweiz, Dänemark, Österreich oder Finnland haben den Kündigungsschutz weniger stark reguliert. Auf 69 Wochenlöhne summieren nach einer Untersuchung der Weltbank für deutsche Unternehmen im Durchschnitt die Entlassungskosten. In Dänemark sind es beispielsweise nur 10 Wochenlöhne, und selbst in Frankreich, das in diesem Vergleich ebenfalls relativ schlecht abschneidet, sind es nur 32 Wochenlöhne.

Zur strengen Regulierung des Arbeitsmarktes kommt ein hohes Arbeitskostenniveau hinzu. Nach Berechungen des IW Köln mussten Unternehmen des verarbeitenden Gewerbes in Deutschland im Jahr 2006 gut 32 Euro für die Arbeitsstunde bezahlen. Nur in Schweden und Belgien lagen die Arbeitskosten noch höher als in Deutschland. Die deutschen Unternehmen konkurrieren auf den Weltmärkten beispielsweise mit Arbeitskosten von 24 Euro in den USA und 20 Euro in Japan, ganz zu schweigen von den sehr geringen Arbeitskosten in den osteuropäischen Niedrigkostenländern. Das Bild ändert sich auch nicht grundlegend, wenn berücksichtigt wird, dass die Arbeitskosten in wichtigen Zulieferbranchen des verarbeitenden Gewerbes (unter anderem Handel, Logistik, unternehmensnahe Dienstleistungen) in Deutschland vergleichsweise günstiger ausfallen. Deutschland bleibt auch unter Berücksichtigung der Vorleistungsverflechtungen nach Belgien und Schweden auf dem dritten Rang bei den Arbeitskosten.

Die schlechte Arbeitskostenposition Deutschlands hängt auch mit der hohen Belastung des Faktors Arbeit mit Steuern und Abgaben zusammen. Der Abgabenkeil (Lohnsteuer und Sozialabgaben in Prozent der Arbeitskosten) beträgt für einen durchschnittlich verdienenden ledigen Arbeitnehmer in Deutschland 52,2 Prozent. Oder anders gewendet: Von dem, was ein Arbeitnehmer den Arbeitgeber kostet kommen nur 47,8 Prozent netto beim Arbeitnehmer an. Nur in Belgien und Ungarn ist der Abgabenkeil noch höher als in Deutschland. Besonders günstig schneidet Irland ab: Dort erreichen Steuern und Sozialabgaben nur 22,3 Prozent der gesamten Arbeitskosten.


Nicht nur die Abgabenbelastungen dämpfen die Arbeitsanreize, sondern auch die in Deutschland im internationalen Vergleich vergleichsweise hohen sogenannten Nettolohnersatzraten bei Arbeitslosigkeit (Arbeitslosengeld in Prozent des Nettoverdienstes vor Arbeitslosigkeit). Nach OECD-Berechnungen erreicht dieses Niveau in Deutschland 73 Prozent. Nur in vier Ländern, Portugal, Schweiz, Frankreich und Dänemark, liegt es noch darüber. Selbst nach 60 Monaten Arbeitslosigkeit liegt die Nettolohnersatzrate noch bei 52 Prozent. Wie in wissenschaftlichen Studien gezeigt werden konnte, dämpfen hohe Ersatzraten und eine lange Bezugsdauer von Arbeitslosengeld die Anreize, sich schnell wieder um einen Arbeitsplatz zu bemühen sowie Lohnabschläge in Kauf zu nehmen und verlängern somit die durchschnittliche Dauer der Arbeitslosigkeit.

Das hohe Arbeitskostenniveau wird auch nicht durch ein im internationalen Vergleich Spitzenniveau bei der Produktivität kompensiert, wie immer wieder behauptet wird. Setzt man die Arbeitskosten in Relation zur Produktivität und stellt auf die Lohnstückkosten ab, stellt man fest, dass nur die Industrie im Vereinigten Königreich mit höheren Lohnstückkosten konkurrieren muss, in den anderen Ländern liegen die Lohnstückkosten hingegen unter dem deutschen Niveau. Am günstigsten schneiden die USA ab; dort liegen die Lohnstückkosten um 15 Prozent niedriger als in Deutschland. Zu bedenken ist ferner, dass bei Auslandsinvestitionen weniger die Lohnstückkosten als die Arbeitskosten entscheidend sind, denn der technische Standard und  das Know-how, also das heimische Produktivitätsniveau, sind in diesem Fall mobil. Besonders bei Standortverlagerungen in mittel- und osteuropäische Länder wird den Arbeitskostenunterschieden eine hohe Bedeutung zugemessen.

Deutschland leistet sich ein relativ teures soziales Sicherungssystem. Innerhalb der Europäischen Union gibt Deutschland nach Schweden, Frankreich, Dänemark und Belgien, gemessen am Bruttoinlandsprodukt, am meisten für die soziale Absicherung ihrer Bürger aus. Die Finanzierung der Sozialsysteme ist unterschiedlich ausgestaltet. Während Dänemark die Sozialsysteme komplett über Steuern finanziert und keine Sozialbeiträge kennt, erreichen allein schon die Arbeitgeberbeiträge zur Sozialsicherung in Tschechien 35 Prozent der Bruttolöhne und -gehälter. Einige Länder erheben Globalbeiträge, andere, darunter auch Deutschland, erheben für die einzelnen Zweige der Sozialversicherung eigene Beiträge. Mit einem Arbeitgeberanteil von knapp unter 20 Prozent liegt Deutschland im unteren Drittel der Rangliste.

Trotz steuerlicher Entlastungen in den letzten Jahren ist die Steuerbelastung von Bürgern und Unternehmen in Deutschland noch immer vergleichsweise hoch. Einen höheren Spitzensatz bei der Einkommenssteuer haben nur wenige Länder (Belgien, Dänemark, Finnland, Frankreich, Niederlande, Österreich, Schweden und Japan). Auch bei der Unternehmensbesteuerung sind Fortschritte erzielt worden, aber Deutschland zählt innerhalb der EU 27 nach wie vor zum Drittel der Länder mit der höchsten Besteuerung von Unternehmensgewinnen. In einer jüngst von der Stiftung Familienunternehmen veröffentlichen Studie rangiert Deutschland in Europa hinsichtlich der steuerlichen Standortbedingungen von Familienunternehmen nur auf Rang 12 von 18 Ländern.

Anders als auf den Arbeitmärkten ist die Liberalisierung von ehemals durch staatliche Monopole geprägten Produktmärkten relativ weit fortgeschritten. Deutschland macht da keine Ausnahme, im Gegenteil, mitunter war Deutschland sogar Schrittmacher, wie zum Beispiel im Bereich der Post. Nur Deutschland, das Vereinigte Königreich, Schweden und Finnland haben den Briefbereich inzwischen vollständig liberalisiert. Andere Länder müssen hier noch nachziehen. Vor allem beim Marktzugang für Inlandsbriefe tun sich viele Länder mit der Liberalisierung nach wie vor schwer. Bei der Liberalisierung der Telekommunikationsmärkte war die treibende Kraft die Europäische Kommission. Rückblickend kann die Liberalisierung auf diesem Markt als eine europäische Erfolgsgeschichte bezeichnet werden. Die Marktöffnung und die Zulassung von Wettbewerb haben die Preise für Telekommunikationsleisten drastisch verbilligt. Noch ist der Prozess allerdings nicht abgeschlossen. Zwar sind die Marktanteile der ehemaligen Monopolisten gesunken, allerdings teilweise noch relativ hoch. Im Durchschnitt der EU 25 belief sich der Marktanteil der ehemaligen Monopolunternehmen im Jahr 2005 noch auf 72 Prozent, in Deutschland waren es 57 Prozent.

Erfreulich weit fortgeschritten ist die Liberalisierung des Eisenbahnverkehrs in Deutschland. Beim Liberalisierungsindex der IBM Global Business Services für den Güter- und Personenverkehr auf der Schiene belegt Deutschland den zweiten Platz hinter Großbritannien. In diesem Liberalisierungsindex werden sowohl die gesetzlichen Marktzugangsbedingungen als auch die praktischen Zugangsbedingungen, wie administrative und betriebliche Schranken erfasst.

Weiteren Liberalisierungsbedarf gibt es im Bereich Energie. Erst mit der EU-Beschleu­nigungsrichtlinie vom Juni 2003 konnte die vorher sehr zögerliche Liberalisierung konsequenter vorangetrieben werden. Noch ist allerdings das Ziel nicht erreicht, denn gemessen an den kumulierten Marktanteilen der großen Stromerzeuger (Anbieter mit mehr als fünf Prozent Marktanteil) scheint die Wettbewerbsintensität noch nicht ausreichend zu sein. Deutschland liegt mit einem Marktanteil der Großen von 77 Prozent im unteren Mittelfeld der EU 27. Günstiger schneiden unter anderem Polen und Österreich ab, am weitesten von einer wettbewerbsfreundlichen Marktstruktur entfernt sind Malta und Zypern, aber auch größere EU-Länder wie Griechenland und Frankreich.

Zusammenfassend lässt sich feststellen, dass die Politik bis zum Sommer letzten Jahres auf einem richtigen Kurs war. Sie hat insgesamt die Rahmenbedingungen für ein dauerhaft höheres Wachstumstempo verbessert und so die Anstrengungen der Unternehmen unterstützt, ihre internationale Wettbewerbsfähigkeit zu erhöhen und rentable Arbeitsplätze in Deutschland zu schaffen. Die Politik hat – trotz der klar erkennbaren und quantifizierbaren Reformrendite – diesen Kurs verlassen. Eine erneute Kurskorrektur ist deshalb nötig.

Zwar ist der Einfluss der Europäischen Union auf die deutsche Gesetzgebung groß – so waren in der 15. Wahlperiode über 40 Prozent aller Gesetze des innerpolitischen Ressorts auf einen europäischen Impuls und damit die Europäische Union zurückzuführen. Trotzdem bleibt dem deutschen Gesetzgeber genügend Spielraum, um eigene Akzente zu setzen.

Wo die Politik insbesondere ansetzen kann, um für mehr wirtschaftliches Wachstum zu sorgen, hat der Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen in seiner Analyse der Wachstumsfaktoren gezeigt (SVR, 2002, 594 ff.) Folgende zentrale, politikrelevante Wachstumstreiber hat der Sachverständigenrat in seiner theoretisch fundierten empirischen Analyse identifiziert (in Klammern die Wirkungsrichtung auf das Wachstum):
Unternehmensinvestitionen (+)
Staatliche Investitionen (+)
Humankapital (+)
Steuern und Sozialabgaben (-)

Staatliches Defizit (-)
(Strukturelle) Arbeitslosigkeit (-)

Das Institut der deutschen Wirtschaft Köln hatte schon in seiner „Vision Deutschland“ daran anknüpfend eine umfassende Reformstrategie entwickelt  (IW Köln, 2007, 89 ff.) und daraus für die aktuelle Legislaturperiode eine Reformagenda entwickelt, die bisher aber durch die Politik nur in Ansätzen umgesetzt wurde. Bezogen auf die sechs Wachstumsreiber stehen aus Sicht des IW Köln aktuell folgende Maßnahmen im Pflichtenheft der Politik, die hier nur in Stichworten kurz skizziert werden sollen:

Wachstumstreiber „Unternehmensinvestitionen“:


·      
Abschaffung der Erbschaftsteuer:
-      
Ökonomisch und steuersystematisch lässt sich die Erbschaftsteuer nicht    gut begründen
-      
Man sollte deshalb dem Beispiel anderer Länder folgen: Schweden und Luxemburg haben sie bereits abgeschafft, Frankreich und Österreich planen dies
-      
Falls dies kurz- und mittelfristig politisch nicht umsetzbar ist, alternativ: Ländern eine Option zur Abschaffung einräumen. Positiver Nebeneffekt wäre eine Stärkung des Wettbewerbsföderalismus<!--[endif]-->
·      
Abschaffung des Solidaritätszuschlags (im Rahmen einer umfassenden Einkommensteuerreform)
·      
Verzicht auf die geplante Besteuerung von Funktionsverlagerungen im Bereich der Unternehmensbesteuerung
·      
Bürokratieabbau vor allem für den Mittelstand: Tempo erhöhen und baldmöglichst ehrgeizige und überprüfbare Abbauziele und Maßnahmepakete definieren

Wachstumstreiber „Staatliche Investitionen“:


·      
Die Konsolidierung der letzten Jahre ging stark zulasten der öffentlichen Investitionen (es wurde quantitativ, aber nicht qualitativ konsolidiert)
·      
Öffentliche Investitionen müssen wieder ein dauerhaft höheres Gewicht bei den staatlichen Ausgaben bekommen
·      
Im kommunalen Bereich erleben wir eine Rekommunalisierung vormals privatisierter Aufgaben; statt sich unternehmerisch zu betätigen und private Unternehmen vom Markt zu verdrängen sollten die Kommunen sich stärker auf den Ausbau der Verkehrsinfrastruktur und Betreuungsinfrastruktur (Stichwort: Vereinbarkeit von Familie und Beruf) konzentrieren

Wachstumstreiber „Humankapital“

·      
Frühkindliche und schulische Bildung: Bildungsauftrag der frühkindlichen Bildung stärken, Ganztagsschulen ausbauen
·      
Berufsausbildung: Nettokosten für Ausbildungsbetriebe verringern, Fremdsprachenkompetenz und Umgang mit neuen Technologien stärken 
·      
Akademische Bildung: Hochschulautonomie ausbauen und private Finanzierungsanteile sozialverträglich erweitern, Studierende durch die Hochschulen auswählen lassen
·      
Weiterbildung: berufliche und akademische Bildung durchlässiger gestalten, Anreize zu Weiterbildungsinvestitionen stärken

Wachstumstreiber „Steuern und Sozialabgaben“

·      
Finanzierungsspielräume bei der Bundesanstalt für Arbeit für weitere Senkungen des Beitragssatzes zur Arbeitslosenversicherung nutzen
·      
Einkommensteuer reformieren (Abgabenkeil vor allem für mittlere Einkommen verringern) und Solidaritätszuschlag auf die Einkommen- und Körperschaftsteuer abschaffen
·      
Verzicht auf die in den Eckpunkten skizzierte Pflegereform. Stattdessen nachhaltige Finanzreform durch Einführung von Kapitaldeckung und Entkoppelung der Finanzierung vom Arbeitsverhältnis
·      
Verzicht auf den Gesundheitsfonds und den einheitlichen gesetzlichen Krankenkassenbeitrag, statt dessen wirklich das System für den Wettbewerb öffnen

Wachstumstreiber „Staatliches Defizit“

·      
Trotz erfreulicher Überschüsse der öffentlichen Haushalte ist die Aufgabe der Haushaltskonsolidierung nicht abgeschlossen; es gibt immer noch ein strukturelles (konjunkturbereinigtes) Defizit 
·      
Deshalb gibt es keinen Grund, die Sparanstrengungen zu verringern
·      
Die Konsolidierung darf nicht über strukturelle Einnahmeverbesserungen erfolgen, sondern muss auf der Ausgabenseite der öffentlichen Haushalte ansetzen
·      
Aktuell ist insbesondere der Bund gefordert, sein Defizit weiter zu verringern

Wachstumstreiber „(Strukturelle) Arbeitslosigkeit“

·      
Falsche Weichenstellungen vermeiden:
    -      
Keine kostspieligen Arbeitsmarktprogramme, die weitere Beitragssenkungen konterkarieren und erwiesenermaßen unwirksam sind
    -      
Keinen flächendeckenden beziehungsweise branchenspezifischen Mindestlöhne

·      
Zuwanderung erleichtern:
    -      
Fachkräftemangel könnte zum Bottle-neck für das Wirtschaftswachstum werden
    -      
Bislang ist Zuwanderung aus ökonomischen Motiven nur nach Überwindung hoher bürokratischer Hürden möglich; Zuwanderung sollte jedoch nach klaren, nachvollziehbaren Regeln erfolgen
    -      
Es sollte ein Punktesystem eingeführt werden, in dessen Bewertungsverfahren arbeitsmarktrelevante Kriterien wie Qualifikationen, Sprachkenntnisse, Familienstand und Arbeitsmarktsituation einbezogen werden
    -      
Parallel dazu sollte die Integration der bereits im Land lebenden Zuwanderer oder Personen mit Migrationshintergrund verbessert werden

·      
Die Entlohnung der Beschäftigten wird sich noch stärker und schneller an wechselnde Bedingungen anpassen müssen, damit sich die Megatrends nicht nachteilig auf die Beschäftigung auswirken:
    -      
Weitere Flexibilisierung von Tarifverträgen: Öffnungsklauseln stärker nutzen, Günstigkeitsprinzip beschäftigungsfreundlich definieren und entsprechend gesetzlich verankern
    -      
Keine staatlichen Eingriffe in die Tarifautonomie in Form von Mindestlöhnen oder Allgemeinverbindlicherklärungen vornehmen
    -      
Stärkung von ziel- und leistungsorientierten Vergütungssystemen

Realistischerweise kann man nicht erwarten, dass die Große Koalition die Kraft finden wird, ein solches Programm anzunehmen und umzusetzen. Aber auch kleinere Schritte, wenn sie in die richtige Richtung zielen, sind hilfreich für mehr Wachstum und Beschäftigung. Um dies beurteilen zu können, dafür bietet das konsequent auf die Stärkung der Wachstumsgrundlagen vorgelegte Reformpaket einen geeigneten Referenzrahmen.